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如何有效发挥人大常委会执法检查在依法治国中的作用

发布日期:2016-04-21  浏览次数:2495  发布者:肥东县人大
    执法检查是人大常委会依法行使监督职权的重要方式和经常性工作,是保证宪法和法律法规在本行政区域贯彻实施的重要手段,对于落实依法治国战略,推进社会主义民主法治建设具有十分重要的意义。新时期,加强和做实执法检查工作是地方人大常委会应该认真思考和探讨的问题。2015年六月份,全国人大常委会委员长张德江亲自带队检查职业教育法实施情况并首次向全国人大常委会作执法检查报告,此举,彰显出全国人大常委会重视和加强执法检查工作的信心和决心,更凸显出常委会执法检查在推动法治中国建设中的重大作用。近几年来,长清区人大常委会在加强和改进执法检查工作方面进行了积极的探索和实践,取得了一定的成效,但仍然存在着一些困难和问题。笔者在学习查阅有关资料和参考各地人大工作经验的基础上,拟结合工作实际,就如何进一步重视和加强执法检查工作、增强执法检查的社会效果作些粗浅探讨。

  一、常委会执法检查工作的重要作用、发展历程和主要步骤

  (一)执法检查对全面依法治国战略的实施具有重要意义。在全面推进依法治国的今天,人大及其常委会不但要通过立法不断健全完善各项法律法规,更为重要的是要监督推动法律法规的贯彻落实。开展执法检查工作,一是有利于保证宪法和法律法规在本行政区域的实施,维护法律法规的权威和国家法制的统一;二是有利于查找执法过程中存在的问题,提出改进执法工作的建议,督促行政机关依法行政和司法机关公正司法;三是健全法制的功能。通过执法检查活动可以发现现行法律本身不完善的地方,有利于法律的修改完善和我国法律制度的完备。四是有利于对广大干部、群众进行生动的法制教育,使执法检查的过程同时成为对法律宣传普及的过程,也是对人大工作的展示过程,其效果如何直接影响到整个人大的形象和权威。

  (二)执法检查工作制度的发展完善。20世纪80年代初期,随着我国立法进程的加快,一些地方人大常委会针对一些领域存在的有法不依、执法不严、违法不究的情况,开展了对法律实施情况监督检查的探索。1987年,全国人大常委会开始进行法律实施状况调查研究,这是执法检查的雏形。1990年全国人大常委会开始将执法检查的报告列入常委会会议进行审议。1993年9月八届全国人大常委会第三次会议制定了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》,这一规定总结了地方人大常委会开展执法检查的经验,明确了执法检查的性质是检查监督法律法规实施主管机关的执法工作、督促解决法律实施中存在的问题;开展执法检查所遵循的原则和具体要求;执法检查报告的提出和审议;对执法检查中发现重大的典型违法案件的处理,以及如何及时宣传报道等内容。这一规定促进了全国人大常委会的执法检查活动,也对地方人大常委会开展执法检查工作具有重要指导意义和示范作用。从此,执法检查作为法律监督和工作监督的重要方式,成为各级人大常委会工作的一项主要内容,一些省级人大常委会也对执法检查作出了规定,如湖南省八届人大常委会第24次会议通过的《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》将执法检查作为十一种监督方式之一用六条内容加以规定。2006年8月27日十届全国人大常委会第二十三次会议通过《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,用专章六条对执法检查这一监督方式作了规范。监督法总结了改革开放以来,在依法治国的过程中各级人大常委会对法律、法规的实施情况开展监督检查的经验和做法,对执法检查的主体、执法检查计划的制定、执法检查项目选择与确定、执法检查工作的实施、执法检查报告的提出、审议和处理,以及跟踪检查等作了全面的规范,这是第一次从法律上完整地确立了执法检查制度。

  (三)监督法规定人大常委会执法检查基本上分为五个步骤。第一步为检查准备阶段。成立专项执法检查组、拟定报批实施方案。一是认真筛选执法检查项目。年度执法检查项目确定后,以书面形式通知被检查单位,并向社会公布。二是常委会有关机构根据执法检查年度计划,制定出执法检查的具体方案。执法检查方案应当包括检查的重点内容、检查组组成和分组情况、检查的时间和地点、检查的步骤和方式等内容。第二步为执法检查阶段。检查组成员和工作人员要学习掌握有关法律、法规、政策以及必要的专业知识,收集有关法律法规实施情况的材料,做好执法检查的准备;随后召开全体会议,听取政府或“两院”贯彻实施法律法规情况的汇报,了解有关法律法规实施的基本情况。然后深入基层,深入群众,采取召开座谈会、实地考察、查阅资料等多种形式,尽可能掌握全面、真实的情况,发现执法中存在的问题,研究提出解决问题的意见和建议。第三步为报告拟定阶段。执法检查组应当及时形成执法检查报告,客观公正评价法律、法规实施的现状,充分肯定执法工作中取得的成绩和成功经验,鼓励执法主体发扬成绩,坚持好的经验和做法;对执法工作中存在的问题要敢于亮丑,毫不掩饰,并深刻分析其原因;还要注重总结带有根本性、规律性的经验和措施,提出中肯、客观、实在并具有较强针对性、可操作性的意见和建议。第四步为听取审议阶段。人大常委会会议安排专项议题,听取检查组的专项执法检查报告,进行认真细致地审议并形成审议意见。在常委会会议分组审议时,有关执法机关的负责人应到会听取意见,回答询问;审议后,形成针对性较强的审议意见,连同执法检查报告,一并交由“一府两院”研究处理。第五步为跟踪督办阶段。常委会有关工作机构要及时将常委会的审议意见书连同执法检查报告交被检查的执法机关研究处理,并组织跟踪督办,要求限期向常委会书面报告对审议意见的处理结果;同时将执法检查报告及审议意见书、执法机关研究处理情况的报告,通过常委会会报、简报、媒体网络等有效方式向本级人大代表通报并向社会公布,接受监督。

  二、长清区人大常委会开展执法检查工作的基本情况

  长清区第十六届人大常委会自2012年选举产生以来,先后对公路法、劳动法、环境保护法、大气污染防治法等法律法规执行情况进行了检查(见下表),较好地推动了相关法律法规在长清区的贯彻执行。

  目前,长清区人大常委会执法检查主要以三种方式进行,即:配合上级人大联动、区级人大独立检查和区镇两级人大联动。每年底,区人大常委会有关工作机构面向社会征求题目,根据工作重点提出执法检查项目建议,同时区人大常委会在新闻媒体发布征集公告和在人大代表中发放征集函,与其他监督议题一并征集,经综合筛选后,确定1至2个执法检查项目,列入区人大常委会年度工作要点,根据执法检查内容,明确牵头机构。此外,长清区人大常委会于2013年开始,创新推出了专题询问这一新的监督形式,将有关部门贯彻执行其职能范围的法律法规情况作为专题询问的重要内容,对执法检查中遇到的问题进行系统的询问,探讨解决问题的对策,增强了执法检查效果,开辟了新的执法检查途径。长清区人大常委会在执法检查中,主要做了以下几个方面的工作:

  一是加强法律法规知识学习。长清区人大常委会把学法计划与执法检查计划有机结合起来,充分利用周一集体学习时间逐条学法,并安排执法项目相关法律法规知识专题讲座。如近年来,丰富学习形式,就劳动法、环境保护法、大气污染防治法等10多部法律法规进行了系统学习,并要求相关职能部门中层以上人员参加,以增强职能部门的人大意识和法律意识。

  二是综合运用多种检查方式。在沿用原有的听取执法部门情况汇报、召开不同层面座谈会等形式的基础上,拓宽了意见建议的收集渠道,充分利用互联网,提高了征集的范围和公开度。同时,尝试运用明查加暗访的模式,加大检查的力度。有关工作机构不打招呼,直接到基层和现场了解查看执法情况,并采用录音、录像、拍照等手段开展检查,采集真实情况,提高检查实效。

  三是注重发挥代表作用。长清区人大常委会不断提高人大代表在执法检查中的参与度。一是组织代表先期介入,在执法检查活动开展前,区人大常委会将指导意见下发各代表小组或者各街镇人大代表团,要求代表有意识地收集有关方面的意见,让代表提前了解执法情况,然后吸收部分代表加入执法检查组,直接参与常委会执法检查。二是配合执法检查项目,开展专项活动。如2014年,长清人大为配合安全生产法执法检查活动,在全区各级人大代表中深入开展了“贯彻安全生产法、争当安全生产模范”的专项活动,营造了浓厚的社会氛围,取得了良好的执法效果。

  四是跟踪督办善始善终。针对一些重大的问题,长清区人大常委会采取多种措施,持续跟踪推进。在执法检查后抓好相关工作监督措施的跟进。如2013年,对环境保护法贯彻情况进行了执法检查。针对有关问题,2014年,又对区环保局等11个部门就环境保护工作进行了专题询问,推动区政府启动开展了大气污染防治工作“十大行动”,并出台了加强环保工作的具体实施意见。今年,长清区人大常委会又推出了“满意度”测评,对执法检查建议落实情况进行测评,现场公布结果,切实督促问题的解决。近年来,在长清区人大常委会的持续监督下,长清区的空气质量每月排名都在全市前三甲。

  三、当前人大执法检查工作中的不足之处

  虽然长清区等各地人大常委会对执法检查工作进行了有益的探索,但我们必须清醒地看到,各地人大常委会对执法检查工作的认识还不深,在推进执法检查工作的规范性、程序性和科学性等方面还有大量工作需要去做。

  1、执法检查的选题不科学,社会效果和法律效果不明显。有些人大常委会机关工作机构自主选择议题或根据上级人大常委会的执法检查项目开展检查活动,缺乏对本行政区域改革与发展实际的深入调研,没有广泛征求广大人民群众和社会各方面的意见,导致有些执法检查内容与人民群众和社会关注的热点难点问题相脱节、与本行政区域改革和发展中急需解决的重大问题相脱节,以至于检查的针对性不强,影响了执法检查的效果。

  2、执法检查行为有待于进一步规范,认识有待于进一步提高。在实践中,由于执法检查主体对开展执法检查的目的理解不够全面,容易在指导思想上出现偏差,导致执法检查往往偏重于工作成效,类同于专项工作视察或调研,这有悖于执法检查的功能定位;还有些执法检查混淆了人大及其常委会与本级“一府两院”的监督和被监督关系,致使主次地位不分。

  3、执法检查的方法不够完善,问计于民的方式亟待创新。在实践中,由于实地察看的地方多是执法部门确定的,查看不出主要问题;参加座谈的人员,大都由执法部门指定,听不到存在问题的意见。由于缺乏能够直接听取群众意见的方式方法,使一些执法检查了解的情况往往局限于表面,掌握不到执法主体执法情况的第一手材料,缺乏对执法部门执法工作情况的全面了解和法律实施情况的正确评估。

  4、执法检查报告质量不够高,法律实施的评估机制缺失。由于区(县)一级人大常委会组成人员及人大代表中法律专业人才欠缺,因而在执法检查中难以发现法律实施机关在执法过程中存在的深层次和实质性问题,难以形成高质量的执法检查报告。报告举例子多、全面分析的少;对下一级执法主体指责的多、对本级执法主体批评的少;碍于情面不愿过问群众反映强烈的问题,热衷于为相关执法部门争编制、争经费,甚至变成为执法部门解决困难的呼吁书。

  5、执法检查建议督办落实不够有力,跟踪监督手段缺乏刚性。对执法检查中发现的一些重大问题,未能综合运用法律赋予的监督手段进行监督解决、真查实究执法部门应该承担的责任,在一定程度上造成相关执法部门对常委会在执法检查中提出的意见建议的办理不够重视、不够认真,甚至消极应付,因而影响了执法检查的效果。