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深度解读乡镇人大主席团职能

发布日期:2017-05-27  浏览次数:14265  发布者:肥东县人大

    乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关,是人民直接参与国家治理和治理能力现代化的重要组成部分。乡镇人大主席团是促进乡镇人大充分行使法定职权,带动基层人大代表有效履职,完善基层民主法治建设的重要载体,关系到人民代表大会制度在基层的实践创新和完善发展。本文从乡镇人大主席团的性质地位、职能作用等方面分析目前乡镇人大主席团在理论和实践中存在的主要困难和问题,并提出了一些意见和建议。



进一步明确乡镇人大主席团的性质地位



    乡镇人大主席团是由乡镇人大选举产生,在乡镇人代会会议期间作为领导机构,负责筹备、召集和主持本级人民代表大会会议,在乡镇人代会闭会期间负责处理日常工作的最基层的人大组织。乡镇人大主席团是随着乡镇人大制度的发展而产生的,是乡镇人大制度实践的结果。“五四”宪法标志着乡镇人大制度的正式确立,1982年修改的宪法和地方组织法规定,乡、民族乡、镇设立人民代表大会,为这一层级的国家权力机关。乡镇人民代表大会由乡镇人民政府负责召集、召开,即人民政府负责人大会议的方方面面的事务。为了解决权力机关与行政机关混淆这种错误认识,1986年修订的地方组织法第14条和第18条分别规定,乡镇人民代表大会举行会议的时候选举主席团,并且由主席团主持会议,负责召集下一次本级人大会议;乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见,由本级人大主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。这解决了乡镇政府负责召开乡镇人代会的制度缺陷,改变了之前人大主席团只是会议期间的临时机构,扩展出新的职责,即负责召开下次人代会及沟通、协调人大代表和人们的意见。此外,从1987年开始,地方各省级人大常委会根据新修订的地方组织法第60条的授权规定先后制定了关于乡镇人大主席团的地方性法规。如湖南省人大常委会分别于1988年和1995年通过《湖南省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》《湖南省乡镇人民代表大会主席团和乡镇人民代表大会主席副主席工作若干规定》,对乡镇人大主席团的人数、职责、会议次数、经费保障作出明确的规定。


    2015年,全国人大根据经济社会发展和乡镇人大工作的需要,赋予了乡镇人大主席团闭会期间更多职能。再次修改的地方组织法第十五条第二款规定,主席团在本级人民代表大会闭会期间,每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题,有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告,对法律、法规实施情况进行检查,开展视察、调研等活动;听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作,向本级人民代表大会报告。湖南省于2016年3月根据新修改的地方组织法对《若干规定》进行修改,将乡镇人大主席团的职责进行细化,分项共列出“定期组织本级人民代表大会代表向原选区选民报告履职情况”等7项具体职责,进一步丰富了湖南省闭会期间乡镇人大主席团的内容,有利于乡镇人大作用的充分发挥。


    乡镇人大主席团作为乡镇人民代表大会的重要机构,与县级以上人大主席团、上级人大常委会、乡镇人大主席有较大的区别,有其独特之处。与县级以上人大相比,一是在召集代表大会上,乡镇人大主席团除主持本次会议外,还负责召集下一次本级人民代表大会,而县级以上人大主席团只主持本次人民代表大会,下一次代表大会由本级人大常委会召集;二是在代表大会闭会期间,乡镇主席团仍然存在,并由人大主席负责处理日常工作;而县级以上人大主席团仅存在于代表大会期间,闭会期间的日常工作由人大常委会主持。与上级人大常委会相比,一是在是否是常设机关上,宪法和地方组织法明确规定,在县级以上的地方各级人民代表大会设立常委会,而宪法与地方组织法没有对乡镇人大主席团是否是常设机构作出明确规定,只规定了其在大会期间和闭会期间的职责。二是在行使职权上,县级以上人大常委会除县级不能行使立法权外,本级人大享有的立法权、重大事项决定权、监督权和选举任免权等四大职权都可以部分行使;而乡镇人大主席团仅可行使四大职权中的部分监督权,其他的主要是发挥联系和协调作用,负责一些召集、主持乡镇人民代表大会等程序性工作。与乡镇人大主席相比,地方组织法明确规定乡镇人大主席为乡镇人大主席团成员,主要职能是处理乡镇人民代表大会的日常工作及协调联络。而乡镇人大主席团在人大会议期间是乡镇人民代表大会的领导机构,在闭会期间由乡镇人大主席、副主席召集举行主席团会议,行使主席团的议事职能。在一定程度上说,乡镇人大主席实质是乡镇人大主席团的执行机构。


    宪法和地方组织法虽然经过数次修改,但目前仅规定乡镇人大主席团是乡镇人民代表大会期间的领导机构,但没有对人大主席团是否是常设机构作出明确规定,出现乡镇人大在工作中面临着制度与现实、地位与实际作用不符等矛盾,导致地方组织法规定的乡镇人大13项职权难以真正落到实处。一方面,乡镇人民代表大会受到资金、召集、议题等限制,一般一年只召开一次(目前要求召开两次但尚未执行),一次只召开一天或一天半,无法确保会议质量。另一方面,乡镇人大主席团并非常设机构,不能行使重大事项决定权和人事任免权等职责,导致闭会期间乡镇人大的工作处于缺位和虚位状态,作出的决议和决定难以执行,直接影响了乡镇人大作为地方国家权力机关在基层群众中的威信和形象,既不符合国家治理体系和治理能力现代化的要求,也不适应新形势下基层民主法治建设的需要,更不利于乡镇人大职权的充分发挥。因此,笔者建议进一步明确人大主席团的法律性质和地位,为乡镇人大工作提供坚实理论基础和制度保障。


解决好影响主席团作用发挥的几个问题


    一是解决好主席团成员具体构成的问题。明确主席团成员的具体构成,是充分发挥主席团职能作用、促进乡镇人大工作规范化的根本前提。宪法规定,常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务;如果担任上述职务,必须向常务委员会辞去常务委员会的职务,但法律法规没有对乡镇人大主席团的组成人员作出明确规定。存在的这个法律空白导致主席团组成人员在实践中千差万别,不甚科学。有的乡镇长,甚至副乡镇长都是乡镇人大主席团成员;有的主席团成员全部是乡镇领导和村干部,很少甚至没有基层群众代表,主席团会议成为实质上的“党政干部大会”,导致主席团监督政府流于形式。笔者认为,从法律设置人大主席团的初衷来说,乡镇长、副乡镇长首先应排除在主席团成员之外,因为他们是监督对象。从主席团组成人员的结构和作用来说,应该具有广泛性和人民性,包括各方面的乡镇人大代表。为避免主席团成为“党政干部班”,建议法律明确规定乡镇长、副乡镇长不能成为主席团成员,应由乡镇党委书记、乡镇人大主席、副主席、纪委书记、管理站所负责人,村组干部、致富带头人、普通代表等为成员的主席团。


    二是解决好乡镇人大主席团和乡镇人大主席副主席的关系问题。地方组织法规定,乡镇人大主席副主席为主席团的成员,并负责处理主席团的日常工作。湖南省的《若干规定》明确,乡镇人大主席副主席根据主席团的安排组织代表开展活动,并由人大主席召集和主持主席团会议,也可以由副主席受主席委托或在主席出缺的时候召集和主持主席团会议。未对乡镇人大主席为代表大会期间主席团会议的召集人、闭会期间为主席团常务主席,负责主持主席团的日常工作等作出明确规定,主席团和乡镇人大主席副主席之间的法律关有待明确。这在一定程度上影响了主席副主席履职的主动性和创造性,导致主席团开展工作积极性不高,职能弱化。笔者认为,为便于人大主席团开展工作,应进一步理顺主席团与人大主席副主席的关系,从法律上明确乡镇人大主席为人代会期间主席团会议的召集人地位和闭会期间为常务主席的主体责任。


    三是解决好乡镇人大主席兼任政府日常工作的问题。关于人大主席,2015年中共中央和湖南省委分别下发《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》《中共湖南省委关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》,明确规定乡镇人大设立专职主席。这改变了人大主席长期兼职党委副职的做法,有利于人大主席将更多时间和精力放在人大工作上。但目前有的地方出现了一些新情况,如人大主席虽不兼任政府职务但兼任政府日常工作尤其是重点项目建设。笔者认为这不但分散了人大主席的精力,而且不利于监督政府工作,应在相关法律法规中进一步明确规定人大主席不得兼任和分管政府日常工作,让乡镇人大主席在人大主席团工作中充分发挥执行机构作用。


充分发挥乡镇人大主席团的职能作用


    从现行的法律法规来看,乡镇人大主席团对本级人民代表大会负责,主要有四个方面的职能:一是代表大会期间的组织工作。主要是主持本次会议,决定提交议案由大会审议或表决,对正、副乡镇长人选的提名或根据提名情况提交大会酝酿、讨论,对下一次会议的召开筹备各项工作等。二是处理日常事务。主要是大会闭会期间的日常事务以及上级人大交由主席团办理的事项。三是协调联络作用。主要是安排组织代表开展活动,反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见,在代表大会闭会期间安排代表听取政府专项工作报告等。是部分监督职能。主要是开展执法检查、工作评议、视察、调研等。以上职能除第四项外,都属于程序性和事务性的,而对于闭会期间乡镇人大行使的区域重大事项决定权、选举任免权和除执法检查和调研外的其他监督权,如怎么落实人代会决议决定、代表建议意见督办和财政预算调整审查等事项,没有实质性权力,更没有具体的运行操作的规定。现实中,作为乡镇人大闭会期间工作主体的主席团,一方面要落实人大决议决定,另一方面却“无法可依”,导致主席团出现“无权有责”的尴尬局面。


    为更好地落实乡镇人大的职能职责,笔者认为,应参考县级以上常委会履职经验做法和法律法规,充分发挥主席团在代表大会期间和闭会期间的作用,在目前乡镇人大主席团不是常设机构之前,我们可以在法律法规的框架内,采取乡镇人大会议作出决议决定的做法,扩大和赋予主席团的重大事项决定权、监督权和选举任免权。在代表大会期间,一是会前向乡镇党委报告大会有关事项、决定会议召开时间、发布会议公告、抽调人员筹备大会等;二是会中主持召开预备会议、安排各代表团分组讨论、讨论决定决议草案等;三是会后发布决定决议、公告当选人员名单、会议文件整理、归档等。在闭会期间,一是在开展监督工作方面,如进行执法检查、视察、调研、工作评议等;在履行重大事项决定权方面,如对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算部分变更,部分调整乡镇总体规划等。二是在开展选举任免工作方面,补选个别主席团成员和罢免个别代表等。三是在联系服务人大代表方面,督促办理代表建议、批评和意见,指导代表小组开展活动,组织代表学习培训等。四是在加强自身建设方面,健全主席团会议和工作等各项制度,加强学习培训,提高综合素质,注重调查研究,转变工作作风等。